摘要：研究国内大城市绿隔区的发展历程，分析绿隔区的城市价值，以成都市温江区公平街道绿隔区为例，探讨在新的国土空间规划背景下，绿隔区应如何把握发展机遇，通过增减挂钩等手段统筹指标，合理布局村庄与产业，构建消费新场景，将自身的生态资源优势充分转化为生态价值、经济价值、社会价值等，推动乡村振兴的实现。
1绿隔区的背景研究1.1绿隔区起源及发展脉络“绿隔”概念起源于英国，由城镇规划专家霍华德在年提出的“田园城市”模式中,提出在城市外围应建有永久性绿地，并将其上升到控制城市空间发展的理论层面。莱奇沃思田园城市在两镇之间设置公顷的农业用地作为缓冲区。到了20世纪20年代，这一理念得到进一步发展，即在城镇与乡村之间划定的清晰的物理边界，防止城市无序蔓延。
图1-1田园城市模型
年，大伦敦区域规划委员会认为绿带不只是单纯农业用途，可以作为运动场地或者类似精神病院等机构用地。继年的大伦敦规划明确设置绿带后，至年，英国相继颁布了城乡规划法以及一系列通告和规划政策指引，在国家层面上确定绿带的核心规划功能为：（1）核查一个大面积建成区的进一步增长；（2）防止邻近的乡镇发生合并；（）保持乡村特色景观。至此，绿带规划进入由国家开发的有序集中规划时期。
进入21世纪后，在城市发展的新需求和可持续发展的社会背景下，很多地区也出现了绿带用地保护与市场发展亟需用地之间的矛盾，各地区都不断探索绿带规划的改革路径。部分地区引入了“绿楔”政策，绿楔相比绿带具备更强的灵活性，可以根据经济发展和土地使用需求进行更改。以刚性绿带为主、弹性绿楔为辅的政策结合，成为控制城市无序增长方面的主要手段，以此适应地区发展压力的转变趋势。
1.2绿隔区及在城市发展过程中的作用在我国，绿隔区在不同的城市有不同的表现形式，以北京、上海、广州深圳为例，分别为绿化隔离区、生态空间、生态廊道和基本生态控制线等；从功能上来看，不同城市的控制要求不同，可以以清单的方式引入一些产业功能。
城市
表现形式
内涵作用
规模
功能控制
控制要求
北京
绿化隔离区
共同划定交界地区生态控制线，明确城镇建设区、工业区和农村居民点等开发边界。
平方公里
正面清单：公园、游乐设施、高新技术产业和休闲产业
建筑基底不超过总绿化用地面积2-%，层数限制为1-2层。
上海
生态空间
以“永久基本农田保护红线、城市开发边界、生态保护红线、文化保护控制线”作为城市空间管控的底线。
双环平方公里
生态间隔带平方公里
正面清单：小型体育用地、少量的公共服务设施用地、城市郊野公园
近郊绿环绿地率60%、建筑高度12m；生态间隔带绿地率40%、建筑高度24m
广州
生态廊道
以山水为骨架，依托都会区21条大小河涌，构筑联接北部山体生态斑块、中心绿心、南部农业生态斑块的生态廊道体系
都会区生态廊道系统共km，其中“三纵四横”区域生态廊道总长近00km，组团生态廊道总长50多km，社区生态廊道总长多km
负面清单：禁止新增工业、仓储用地，严格限制居住、商业等房地产开发项目进入
——
深圳
基本生态控制线
基本生态控制线作为生态保护范围界线。
平方公里
正面清单：重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园、现代农业、教育科研等项目。
——
尽管绿隔区在不同地区的功能定义有所差别，但是可以总结以下几方面的作用：（1）控制城市蔓延，抑制人口向大城市集中，防止城市连片发展；（2）通过在城市周边保留农田、绿地等，为城市营造良好的生态环境，也为市民提供游憩场所；（）保护生态水源和优质农耕地，保护绿带内的自然环境；（4）基于军事防护的需要，将绿带作为防护缓冲区。
2案例研究和经验借鉴2.1大城市绿隔区案例研究（1）北京：建设绿化隔离地区北京绿隔区贯穿于自年北京市总体规划方案之后的各版总体规划之中，是北京城市空间结构的重要组成部分。随着城市的发展变化，北京先后规划了两道绿隔区，具体的发展政策也不断调整。绿隔区的性质也逐步从纯保护性区域转变为一种特殊的开发性区域。根据绿化隔离地区有关政策，为保障绿地实施及集体经济发展安排的产业用地，北京城乡规划中设置了绿隔产业用地（F81）的特殊土地分类。在最新批复的《北京市城市总体规划（-）》中提到，“全面实现绿化隔离地区减量提质增绿和集体产业、基础设施、民生保障、社会管理的城乡一体化发展。”
图2-1北京绿隔区示意图
第一道绿隔区
规模
政策内涵
京政发[]12号
平方公里
充分发挥绿化隔离地区的区位优势，调整产业结构和企业布局，大力发展符合首都经济要求的第二、第三产业，重点发展高新技术产业和为市民休闲服务的第三产业。
第二道绿隔区
规模
政策内涵
北京总规-
＜平方公里
全面实现绿化隔离地区减量提质增绿和集体产业、基础设施、民生保障、社会管理的城乡一体化发展。
（2）上海：划定四类生态空间上海生态空间划分为四类，其中一类、二类生态空间为生态敏感区，包括长兴岛水库和崇明岛湿地公园，属于生态保护红线的范畴。
三类生态空间是指上海的乡村地区，不属于生态敏感区和生态保护红线范畴，划入限制建设区予以管控，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政基础设施和独立型特殊建设项目用地，可以引入郊野公园、产业类等项目。
四类生态空间是指城市开发边界内的结构性生态空间，包括外环绿带、城市公园绿地、水系、楔形绿地等，面积不小于平方公里（均为陆域面积），要求严格保护并提升生态功能。
图2-2上海生态空间示意图
（）深圳：划定基本生态控制线年，为了缓解建设用地无序蔓延并保障城市生态安全，深圳市在全国率先划定基本生态控制线作为生态保护区域，并配套出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》，提出了基本生态控制线内的产业引入正面清单，包括重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园四类；经调整后，新增了现代农业、教育科研两类产业项目。
深圳市将基本生态控制线内分为三类管控区，分类进行控制引导。一级管制区按生态保护红线要求划定和管理。二级管制区为评估认定的生态环境敏感区和脆弱区，均实施严格的生态保护和建设管控；同时，建立弹性管理规则，允许适当的调整，引导生态空间的绿色发展。针对三级管制区，制定相关指引，编制协商式、精细化的生态社区规划，提升生态品质，引导发展生态型产业。
图2-深圳市基本生态控制线范围图
2.2经验总结各个城市在防止城市蔓延的控制带中采用分级管控的形式，并不是一刀切进行严控。规划进行严控的都是属于生态保护红线范畴的区域，除生态保护红线外的区域，可以发展现代农业、旅游服务（含休闲农业）、郊野公园、教育科研、体育等符合管控要求的产业。对产业准入一般采用功能分区和项目清单的形式。对非生态敏感区、不属于生态保护红线范畴的区域均允许相关产业进入。
成都市温江区绿隔区生态价值利用分析.1成都市绿隔区发展历程年,成都市在“规划”中首次提出“环城生态区”的发展理念。作为全国统筹城乡综合配套改革，这是成都首次将乡村地区纳入城市管理体系。在土地用途上，生态用地主要包括森林、花卉、草地、水体和生态农业等；建设用地以现代服务业功能为主，用于社会保障、文化、体育、娱乐、旅游、商务、住宅等，负面清单包括工业、仓储物流、大型专业市场、大专院校等。年，成都市通过制定《成都市环城生态区保护条例》来立法保障规划的实施，制定《成都市环城生态区总体规划》为法定规划，进一步提出控制要求。
规模控制
功能控制
形态控制
环城生态区总面积为平方公里，生态用地面积为1平方公里。（单个项目未作出明确规模控制，如保利公园建设用地达到了公顷。）
负面清单：不得新建工业、村庄生产用地（不含村庄仓储用地）、仓储物流、采矿项目，与生态绿隔区功能无关的办公和教育科研设施等。
建设用地临水、临生态用地界面0米进深以内的建筑平均高度不超过10米，局部最高高度不超过1米。
.2西控绿隔区的发展政策7年，《成都市总体规划（-）》提出按照“东进、南拓、西控、北改、中优”十字方针发展战略，成都市先后开展《成都市生态守护控制规划》，明确了全域生态保护红线区、重要生态绿隔区、一般生态绿隔区和城镇空间四个分区的管控要求。
7年10月，成都市发布了《成都市实施“西控”战略规划导则》，强调和细化了对重要生态绿隔区的管控要求和发展指引。导则要求，在总量控制上，要求在保障农村居住用地的前提下，其余现状村庄建设用地逐步减少至现有总量的一半，要求拆除与建设统筹挂钩。
.温江区绿隔区发展问题：优质本底资源与价值转化不足的冲突作为成都市“西控”发展区域，依托得天独厚的“水、田、林、园”等自然本底和生态禀赋，温江区是成都二圈层区县中西控面积占比最大的区县，城市建成区外60%区域都属于重要生态绿隔区。7年，温江区提出“南城北林”发展战略，积极构建“三医两养一高地”全域健康产业生态圈，但优越的本底资源价值在经济价值转化中存在不足，“两养”包含的高端养生和养老产业在绿隔区发育十分有限。以公平街道为例，作为温江区三大园区板块唯一交汇点，公平街道绿隔区在融合产业要素、创新产业场景上具有先天优势，有优质的科研、教育、医疗资源服务等。但是，生态资源与价值转化不足，企业规模小并于周边产学研联动不强，文化底蕴和田园景观资源优越但未加利用。
图-1温江区重要生态绿隔区范围图
图-1公平街道重要生态绿隔区范围图
4国土空间规划下的绿隔区生态价值转化路径4.1国土空间规划下绿隔区分区划定《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出：“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。”全面摸清并分析国土空间本底条件，结合双评价、双评估划定“三区三线”。
在国土空间规划体系下，需落实的空间管控边界为永久基本农田保护红线、城镇开发边界和生态保护红线。温江区公平街道不涉及生态保护红线，而城镇开发边界、永久基本农田控制线已经划定。按照主要地类，公平街道绿隔区在国土空间内属于农业空间。
三区一网络
三线与其他
功能分区（国土空间规划总图图例）
生态空间
生态保护红线
保护林地；保护草地；保护水域；保护滩涂沼泽；其他保护生态用地
一般生态空间
一般林地；一般草地；一般水域；一般滩涂沼泽；一般生态用地
农业空间
永久基本农田
基本农田
一般农业空间
一般农田；园地；牧草地；历史文化保护村落；农村居民点；其他农业空间
4.2国土空间规划下科学使用公平街道绿隔区发展空间（1）基于“三调”数据，合理进行村庄布局绿隔区应提前做好新增空间的科学布局研究，处理好农民、宅基地、产业的关系，为未来四调落图做准备。根据《成都市实施“西控”战略规划导则》的要求梳理林盘资源，作为保留村庄肌理、乡村文脉的重要载体。
“西控”林盘聚落识别标准
规模
-人
用地占比
林
水
院
路
40%-60%
5%-10%
20%-0%
10%-20%
要求
大于笼以上的竹林或胸径在0厘米以上高达乔木
多以堰塘、水渠的形式存在于林盘中
以川西建筑为基本单元，建筑层数不超过2层，且应低于周边林木高度
——
综合考虑总量控制和其他相关约束性条件的要求，对现状进行“一户一宅”全面的基础调研，统计村民搬迁与安置意愿，合理确定保留村庄规模与布局，编制实用性村庄规划。
（2）多路径布局产业用地1）调整适宜发展规模化、连片发展的种植农业空间。依托绿隔区生态环境，根据相关规划引导，绿隔区重点发展花卉苗木、农业科研、休闲农业，以科技创新促进现代农业融合发展。以上都离不开规模化的空间载体，所以不仅要考虑建设用地布局，也要考虑农用地的高效规整使用。
2）经营性用地布局方式。一方面，通过梳理现状规模较大、空间规整的存量工业用地，发展两养、旅游等产业，对现状存量工业用地实现再利用。另一方面，可以依托点状供地新增项目空间，以解决必要的文化旅游产业项目用地需求，保障项目落地，推动乡村振兴发展。
点状供地将是三调确权后的绿隔区重要用地政策，按照“建多少、转多少、征（占用）多少”的原则点状报批，开发建设服务于乡村振兴的项目用地，具体涵盖农村基础设施和公共服务设施、休闲农业、乡村旅游和健康养老、农产品生产加工(流通)和手工作坊以及符合相关规定的农村新产业新业态的建设项目。绿隔区涉及的康养、农商文旅、文化公益性项目，只要不在点状供地负面清单范围内，均可使用该供地模式。
（）构建绿隔区消费新场景第一，可根据成都市建设全域公园体系的要求，以花篱郊野公园整合乡村资源，构建都市休闲游憩新场景。郊野公园本质上是一个项目包，通过郊野公园可以串联整合绿道、林盘民宿、农业产业、乡村文创旅游等资源。第二，绿隔区可主动共担医学城在乡村区域的生态康养产业功能，构建“两养”主题新场景。根据乡村资源特色，利用周边高端医疗资源、自身生态环境，确定康养开发类型。强化健康主题,进行多元化开发。以健康养生、休闲养老度假等健康产业为核心，进行休闲农业、医疗服务、休闲娱乐、养生度假、健康食品、户外运动等多功能开发。第三，绿隔区应致力于成为温江农业龙头引领，深度融合一二三产，建立现代农场场景。以花木产业为核心，完善旅游配套设施，打造温江农商文旅体融合发展的品牌。
4.以清单的方式进行绿隔区企业招引计划匹配性分析根据相关规划初步梳理正面和负面清单，对目前意向项目的匹配性进行解读，判断意向项目在国土空间规划下是否符合相关规划的准入条件，并对项目清单通过专项规划进行进一步研究。
准入产业类型
正面清单（具体要求）
文化创意
传媒影视、创意设计、现代时尚、音乐艺术、文体旅游、信息服务、会展广告、教育咨询等
休闲运动
构建全面健身、竞赛表演、体育旅游等为特色和核心竞争力的现代体育服务业体系
康养旅游
建成体现旅游、休闲、医养、度假、养生、养老等健康服务新理念，产业共融、业态相生的康养产业
绿色食品
绿色生态产品
类型
负面清单（具体要求）
禁止任何建设用地占用
生态保护红线划定范围以及各级各类自然保护地
Ⅰ级保护林地、一级国家级公益林以及不符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定的林地
重点饮用水源保护区
地质灾害、洪涝灾害危险区，以及处于地质灾害易发区经评估不能建设的
挖山填(挖)湖、削峰填谷或成片毁林毁草等破坏生态环境的
禁止发展的项目
涉农涉旅以外的工业类项目
集中加工园区
利用集体建设用地实施的房地产开发项目
商品住宅、别墅类房地产、私家庄园、私人别墅
国土空间规划体系下可进入的项目可细分为利用存量建设用地项目和建议优化布局项目。利用存量建设用地项目如果出现存量建设用地地块面积不能够满足项目面积的情况，需通过对周边地块土地转用，获取建设用地，以满足项目所需，可以分期建设，并纳入“四调”数据。建议优化布局项目针对的是意向位置主要位于宅基地或者基本农田，分布较散，较难形成产业集聚效应，或周边环境不利于产业发展的项目。
4.4公平街道绿隔区减量实施机制探索建设用地减量化主要集中在宅基地、工矿仓储用地和其他建设用地。
（1）宅基地减量与农民安置在对宅基地进行减量化之前，需要对现状宅基地情况进行充分调研，建立“一户一档”调查数据库，统计农民安置意愿，以此为基础确定后续宅基地减量与各类安置方式的规模、资金等。在充分掌握现状情况的基础上，根据上位规划及政策的约束性条件、当地自身发展诉求确定宅基地减量原则。
以公平街道为例，街道的约束性条件主要有三点，一是控制建设用地总规模，“农村建设用地在现状基础上减半”；二是不得占用永久基本农田；三是占用规划道路红线、市政廊道的宅基地需减量。
公平街道的发展诉求主要有三点，一是要保留村庄肌理，形成林盘聚落；二是减量其他集聚相对零散、交通不方便、远离公服设施的宅基地；三是根据“一户一档”的调查结果减量空闲宅基地。
对于减量化农民安置，提供多种方式供农民选择。一是进城上楼，结合规划与现状建设情况，梳理未建设的规划居住用地规模，公平街道可将老场镇作为统筹安置的重点区域，高效完成宅基地向城区安置，给绿隔区发展产业留出空间，作为温江区的示范试点。二是插空安置。通过对照保留林盘与地形图，梳理了可以插建的林盘资源点。三是建设农民新型社区。农民新型社区建议靠近城区布置，提高公共设施共享利用水平，集约土地度。四是制定因地制宜、因户制宜的货币化补偿标准。根据“一户一档”的统计结果，对选择自愿退出宅基地、接受货币化补偿的农民，根据其农户、非农户、继承户等不同情况，制定相应的补偿政策。
图4-1温江区公平街道居住用地建设情况汇总图
图4-2温江区公平街道农民社区插空安置示意图
（2）工矿仓储用地减量工矿仓储用地类型往往比较复杂，因此采用潜力分析结合实地调研的方式进行减量难易程度的判断，最后和当地政府进行沟通讨论来进一步明减量化图斑。
潜力分析评价要素分为土地权属、污染能耗、建筑质量和经济效益等，通过层次分析法（AHP）进行综合权重计算得到各评价要素的综合权重，最终可计算出工矿仓储用地减量潜力的综合评价结果。
公平街道工矿用地减量化后的指标可以进行“拆二还一”使用，也可以进行存量利用。由于新的《土地管理法》对永久基本农田管理更加严格，未来绿隔区新增建设用地调整永久基本农田的难度很大，因此绿隔区需要充分利用现状存量的工矿仓储用地发展产业。
（）其他建设用地减量其他建设用地可根据现状调研结果，对有意向减量图斑进行减量，并可以根据宅基地归并情况减量部分公服设施。通过进一步研究村级道路，对使用率不高道路降低等级，缩减道路宽度。
作者：宋莉、何子豪、郑思嘉
备注：该文荣获9年度上海市土地学会“国土空间规划与土地资源管理优秀成果选编”二等奖，并已收录到《上海国土空间规划与土地资源管理优秀成果选编》（复旦大学出版社）。
参考文献：略
精彩链接（点击标题可进入）：
1、“乡镇国土空间规划与村庄规划编制”特训营2、“市县国土空间总体规划编制思路与技术方法”物训营、4月11--12日“国土空间总体规划编制大讲堂”公益（免费）直播四连播